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潘功胜:深化外汇管理改革,继续推进资本项目开放和人民币国际化

发表时间:2018-06-14 15:59:10  来源:  作者:

 提高QDII(合格境内机构投资者)额度、简化审批,取消QFII(合格境外机构投资者)汇出限制、取消锁定期……今年4月以来,一系列有关合格机构投资者双向开放的政策推出,预示着中国金融市场改革开放再次进入一个快速推进的窗口期。

“稳定的外汇市场形势为进一步改革开放创造了有利条件。”中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜6月14日在陆家嘴论坛的发言中指出。今年以来,我国国际收支和外汇市场形势基本稳定。跨境资本流动和外汇市场供求基本平衡,人民币汇率双向波动,弹性增强,预期合理分化,外汇储备规模保持总体稳定。

潘功胜本次演讲围绕“深化外汇管理改革——推动更高水平的贸易投资自由化便利化”这一主题,从推动资本项目开放,推动人民币国际化再上新台阶,以及在开放条件下如何实现治理能力现代化等方面具体展开。

他表示,党的十九大报告指出,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。在复杂多变的国际环境下,外汇管理部门将以服务实体经济为体,以资本项目开放和人民币国际化为翼,,探索形成“一体两翼”的改革开放基本路径。

稳妥有序推动资本项目开放

多年以来,我国外汇管理的基本方向是服务国家经济发展和对外开放战略,统筹贸易投资自由化便利化和防范系统性金融风险,稳妥有序推动资本项目开放。

人民币资本项目可兑换是一场复杂的系统性改革。从1993年第一次被提出,至今25年时间,如今已经走到了关键时期。

按照国际货币基金组织(IMF)7大类40项标准,我国资本项目已具有较高的可兑换程度。具体而言:直接投资——包括外商直接投资(FDI)、对外直接投资(ODI),已实现基本可兑换;证券投资形成了以机构投资者制度,如QFII(合格境外机构投资者)、RQFII(人民币合格境外机构投资者)、QDII(合格境内机构投资者)、RQDII(人民币合格境内机构投资者),互联互通机制,如“沪港通”、“深港通”、“债券通”为主的跨境投资渠道;债务融资项在全口径宏观审慎政策框架下自主融资。

不过,目前我国资本项下仍然存在少数项目不可兑换或可兑换程度较低,如非居民在境内发行股票、衍生品等。一些可兑换的项目的汇兑环节便利性仍有待提高,如集合类证券投资(如基金互认)仍存在总额度管理等限制。还有一些可兑换项目的交易环节便利性不高,如直接投资、外债在交易环节仍有备案或审批管理。

潘功胜指出,我国推动资本项目开放的总体考虑主要有以下三个方面。一是推动少数不可兑换项目的开放,通过交易和汇兑环节上下游联动,提高跨境证券交易等项目的可兑换程度。二是提高可兑换项目的便利化程度。减少行政审批,实行负面清单管理,弱化政策约束,提高政策透明度和可预期性。三是提高交易环节对外开放程度,按照准入前国民待遇+负面清单管理原则,扩大国内市场尤其是服务业、金融服务业对外开放,创造公平竞争的市场环境。

潘功胜表示,推动资本项目可兑换与推进资本市场双向开放互为一体,近期资本项目开放重点工作聚焦在四个领域。

一是推动金融市场双向开放,增加金融市场的产品供给:在股票市场方面,支持境外机构在境内交易所发行股票或存托凭证(CDR);债券市场方面,便利并规范境外机构境内发行债券及货币市场工具(熊猫债);衍生品市场方面,支持扩大境内商品期货市场(如原油、铁矿石)对外开放。

二是完善合格机构投资者制度,优化QFII、RQFII、QDII、RQDII等。近日,外汇局宣布,取消QFII资金汇出20%比例限制,取消QFII、RQFII相关锁定期要求,允许QFII、RQFII对其境内投资开展外汇套保。截至目前,QFII总额度1500亿美元,287家机构获得994.59亿美元;RQFII试点总额度1.94万亿元人民币,196家机构获得6158.52亿元人民币。今年4月提高QDII总额度以来,有37家机构获得新额度。此外,QDLP(合格境内有限合伙人)上海试点额度扩大到50亿美元;QDIE(合格境内投资企业)深圳试点额度扩大到50亿美元。

三是完善互联互通机制,逐步扩大互联互通的覆盖范围。具体包括,完善“债券通”DVP结算、税收安排;支持沪港、深港、沪伦股票市场互联互通;扩大基金互认产品范围。

四是支持国内金融机构参与国际金融市场,包括研究允许中资机构参与离岸人民币市场,研究证券期货机构开展跨境证券和经纪业务,支持境外机构参与境内外汇市场。

推动人民币国际化再上新台阶

目前,我国人民币国际化已经取得了多项具有里程碑意义的进展。潘功胜表示,未来将推动人民币国际化再上新台阶,同时要加快人民币国际化中心建设。

回顾人民币国际化取得的成绩,潘功胜指出,首先,人民币连续七年是我国第二大跨境收付货币。2018年1-4月,人民币跨境收付金额为4.14万亿元,同比增长82%。人民币跨境收付金额占同期本外币跨境收付金额的比重为29.4%。

第二,人民币已成为全球第三大SDR权重货币。2016年10月1日起,人民币正式纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子,这是人民币国际化的重要里程碑。据IMF统计,截至2017年末,IMF公布的官方外汇储备中人民币储备规模为1128亿美元,占比1.23%。据不完全统计,60多个境外央行或货币当局将人民币纳入外汇储备。

第三,人民币全球使用程度不断提高。根据SWIFT统计,2018年4月,人民币在国际支付货币中的份额为1.66%,为全球第六大支付货币。

第四,境外主体持有和使用人民币意愿增强。截至2018年4月末,人民银行已先后与37个国家和地区的央行或货币当局签署了双边本币互换协议,协议总规模超过3.36万亿元人民币。

“稳步推进人民币国际化,一是尊重市场机制,不断扩大人民币跨境使用;二是创新人民币国际使用的新产品、新工具,消除限制人民币使用的障碍;三是人民币国际化与金融市场双向开放互为促进,推动人民币从支付、结算功能向储备、投资、交易功能全方位拓展。”潘功胜称。与此同时,他还指出,要加快人民币国际化中心建设。首先,支持上海打造金融服务“一带一路”建设的桥头堡,支持上海建设全球性人民币产品创新、交易、定价和清算中心,支持上海自由贸易试验区开展人民币跨境业务创新,先行先试。第二,引导离岸人民币市场建设,推动人民币离岸市场和在岸市场良性互动、融合发展。

潘功胜表示,目前,人民币汇率弹性不断增强,外汇市场预期合理分化,人民币汇率在合理均衡水平上保持基本稳定;人民币对美元汇率弹性进一步增强,双向波动的特征更加显著。完善人民币汇率形成机制,有助于发挥汇率调节国际收支“自动稳定器”的作用,提高外汇资源配置效率,减少市场扭曲,增强我国宏观经济应对外部冲击的韧性。

“未来将更多发挥市场在汇率形成中的决定性作用,提高人民币汇率中间价形成的规则性、透明度和市场化水平,进一步增强人民币汇率弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定,扩大外汇市场对内对外开放,夯实汇率市场化改革的微观基础。”潘功胜表示。

他进一步强调,建设开放的、有竞争力的外汇市场,需要围绕人民币汇率市场化和人民币国际化两条主线。从六方面着手:一是丰富交易工具:支持金融机构服务实体经济和适应市场需求的产品创新;增加外汇期权类型,满足不同主体避险需求。二是扩大参与主体:允许更多符合条件的非银行金融机构参与外汇市场业务。三是优化基础设施:建立包容、竞争和监管有效的交易平台。四是完善市场监管:促进落实自律性的《中国外汇市场准则》;加强客户风险教育;研究外汇批发市场监管办法。五是推动市场开放:研究允许中资机构参与离岸人民币市场;支持参与境内资本市场投融资交易的境外机构在银行间外汇市场开展汇率风险管理。六是引导市场主体树立“财务中性”理念:加强风险教育,引导市场主体综合运用各类外汇市场工具开展套期保值,减少押注单边升贬值行为。

建立健全跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架

开放经济条件下,对国家的治理能力现代化提出了更高要求。从外汇管理角度而言,就是要建立健全跨境资本流动“宏观审慎+微观审慎”两位一体的管理框架。

潘功胜在介绍时说到,宏观审慎在外汇管理领域主要体现在,防范跨境资本流动重大风险和维护外汇市场基本稳定,通过建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和响应机制;丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱,以市场化方式逆周期调节外汇市场顺周期波动,防范国际经济金融风险跨市场、跨币种、跨国境传染。而微观监管则着眼于依法依规维护外汇市场秩序,强调反洗钱、反恐怖融资、反逃税,保持政策和执法标准跨周期的稳定性、一致性和可预期性。

他提出,下一步,要加快构建并不断完善跨境资本流动宏观审慎管理体系和面向全面开放新格局的外汇市场微观监管机制。

首先,完善跨境资本流动宏观审慎管理体系,构建防范跨境资本流动冲击的三个层次的政策框架:一是以防范系统性金融风险为目标的宏观政策:运用存款准备金、利率、汇率政策、外汇储备平准功能、税率等多方式维护宏观经济金融稳定。二是直接针对跨境资本流动的管理工具:运用风险准备金、类托宾税、全口径跨境融资宏观审慎等政策工具,以市场化方式逆周期调节外汇市场波动。三是强化对短期跨境资本流动的管理:在管理中嵌入宏观审慎调节机制,熨平跨境资本流动的短期波动。抓住银行部门这一关键主体,构建银行部门跨境资本流动宏观审慎和微观合规评估体系(MP&MCA)。

其次,完善面向全面开放新格局的外汇市场微观监管机制,需要构建以负面清单为基础的微观市场监管:创新外汇管理方式,注重从事前到事中事后,从正面清单到负面清单,从规则监管到规则与自律相结合。

潘功胜介绍称,加强外汇市场微观监管的几项重点工作:一是推动跨部门合作和国际合作,按国际惯例加强反洗钱、反恐怖融资、反逃税审查。二是强化行为监管,维护公平、公正、公开的外汇市场环境。三是坚持真实性、合法性和合规性审核,坚持跨境交易“留痕”原则,加强穿透式监管。四是严厉打击地下钱庄、非法外汇交易平台等外汇违法犯罪活动。

“党的十九大报告指出,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。在复杂多变的国际环境下,外汇管理部门将以服务实体经济为体,以资本项目开放和人民币国际化为翼,探索形成‘一体两翼’的改革开放基本路径。我们将在开放中适应开放,提高开放经济金融管理能力,在开放中有效维护国家金融安全!”潘功胜总结称。

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